戰國初期，秦魏少梁之戰后的第二年，秦獻公去世，其子嬴渠梁繼位，為秦孝公。孝公在位期間勵精圖治，變法求強，改變了秦國積貧積弱的現狀，秦國國力日漸強盛，為始皇嬴政橫掃六國，一統天下，奠定了堅實的基礎。

秦孝公在位期間最具影響力的舉措是任用商鞅在秦國進行變法改革，推行新政。商鞅變法極大地推動了秦國國力的增長，主要內容包括廢井田、開阡陌，實行縣制，重視農桑，獎勵軍功，實行連坐之法、推行“分戶令”等。

何為“分戶令”？據《史記·商君列傳》記載，孝公三年（公元前359年），在商鞅的主張下，秦國政府頒布了“分戶令”，規定“民有二男以上不分異者，倍其賦”，意在通過加倍征收賦稅來強制拆分秦國國內所盛行的父母與所有子女同居一戶的大家庭制度，推行以一夫一妻及其未成年子女構成的小家庭。

孝公十二年，商鞅進一步強化了“分戶令”的內容。“令民父子兄弟同室內息者為禁”，將父與子、兄與弟在同一房屋內居住這一行為列為違法行為，一經發現，依法重處。通過立法手段強制拆分了那些寧可繳納多倍賦稅也不愿意分戶的家庭，實現了小家庭制在秦國境內全面推行。

商鞅為什么要在秦國境內強制推行小家庭制，它為秦國經濟發展和國力提升帶來什么好處，又是怎樣發揮作用？

在分析“分戶令”的影響之前，有必要先了解一下秦孝公執政期間秦國的稅收制度?？梢园亚貒牟糠致毮苓M行簡化，將其看作一個企業，定位為公共服務的提供者。交易主體為秦國民眾，交易的內容為社會管理、軍事保障和稅收。交易方式為：秦國政府向秦國民眾提供社會治安管理、司法、個人財產所有權的保護、軍事保障等服務，而秦國民眾則需向政府繳納稅收，并承擔一定的徭役。在交易定價上，秦國政府獲取固定收益，即民眾按相關法令規定所上繳的固定稅賦，而上繳稅賦后的收益歸民眾所有。

據史記《秦本紀》記載，孝公時期，秦國采用戶賦的稅收政策，云夢秦簡上的記載表明，秦戶賦是以份地為依據，按戶進行征稅。戶數決定了秦國政府的收益總額，政府要想在不改變定價模式的情況下擴大稅收，需要增加交易主體的數量，即增加戶數。同時，戶數還是民眾向政府提供徭役的標準。戰國時期，秦國非戰時徭役的征發是以戶為單位，每一戶需要向政府提供一定的徭役，用于非軍事性的役作“更”和軍事性質役作“戍”。秦國政府面臨的問題是，秦孝公推行休養生息的政策后，秦國的人口增長迅速。但由于秦人多崇尚大家庭制度，秦國戶數的增長速度遠低于人口增速，秦國政府的稅收無法分享人口增長帶來的紅利，“分戶令”則是用于解決該問題的政治手段（見圖4-1）。

“分戶令”是通過政治手段，把大家庭拆分為小家庭，創造更多的交易主體，鼓勵墾荒，擴大耕地面積，增加政府收益。

實行分戶后，一個原本擁有一父兩子（成年）的大家庭將被分為三個小家庭，每一個小家庭都需要向政府繳納稅收并提供徭役，分戶后政府得到的稅收和徭役數量會是分戶前的三倍，但強制分戶可能會導致民眾的反抗。

為解決該問題，秦國政府在推行分戶政策的同時推出了相關優惠政策：其一，允許和鼓勵墾荒。對于主動積極分戶的家庭，秦國政府允許并幫助其新建家庭進行墾荒。新建家庭的耕地總數可能遠遠多于原來大家庭擁有的耕地總數，在保障家庭收入的基礎上，給予其獲得更多剩余收益的機會，以調動民眾分戶積極性，也為社會經濟進一步發展提供了強勁的動力支撐；其二，為家庭中的次子提供獲得財產和爵位的機會。周朝推崇嫡長子繼承制，對民眾生活產生的影響很大。在原有的大家庭制度下，只有嫡長子可以繼承家中的財產和爵位，而次子們則沒有繼承權。“分戶令”使次子在一定條件下，可依法從父母處分得一份家產，而分戶后生產所得的財產歸自己所有，不存在次子創造的財富被分配給長子的問題，進一步挖掘和開發了社會生產力的潛力。同時，新推行的二十等爵制度也讓次子和其子孫擁有了獲得爵位的機會，進一步調動了分戶的積極性。

評論

“分戶令”使秦國的家庭結構發生了翻天覆地的變化。以父子關系為主導的大家庭轉變為以夫妻關系為主導的小家庭，家庭凝聚力的來源也由家法凝聚轉變為經濟凝聚。“分戶令”所創造的小家庭，擁有血緣親密度高、生產積極性高、財產關系簡單等優點，不僅有利于增加國家財政稅收、推動耕地開墾，還有利于擴大兵源，顯著地提高了秦國的國力，為后期秦國開展對外戰爭提供了經濟和兵源支撐。

漢武帝統治的中期，漢王朝與北方匈奴多次開戰。在戰爭中，漢王朝獲得了河套平原和河西走廊等大片土地。此外，由于桑弘羊推行的算緡告緡政策，政府以財產稅的方式從國內富商手中獲得了大量土地，因此，漢武帝政府擁有大量的可耕種土地。由于政府自身不直接進行耕種活動，這些可耕種土地多被閑置，土地資源利用率低，所以出現了較為嚴重的土地兼并現象。地方豪強兼并了大量原來屬于農民的土地，小部分無地農民成了豪強的雇農，而大部分無地農民則成為流民。這不僅造成勞動力資源的閑置，還對社會安定造成了嚴重威脅。

政府擁有多余的耕地資源而無耕種之人，無地流民空有勞力而無可種之地。這個問題如何解決？

常規解決方案：向無地流民出售、租賃政府的土地，或者政府直接雇傭流民耕種。這些解決方案面臨以下問題：首先，政府的土地不能出售，土地所有權無法轉讓；其次，無地流民沒有錢，無力向政府購買或者租賃土地進行耕種。即使低租金也難以承受；最后，如果采用政府直接雇傭農民耕種的方式，雇農生產積極性不高，且政府需要支付大筆費用。

主管漢王朝財務工作的桑弘羊最后設計了新的土地收益分成租賃模式來解決這個難題（見圖4-2）。

該租賃模式包括兩個交易主體，擁有土地、設備等資源要素但缺乏勞動力的政府和只擁有勞動力而缺乏其他生產要素的無地流民，交易標的物為可耕種土地和糧食。政府與無地流民訂租賃協議，不收取貨幣形式的租金。農民需要將耕種所得的糧食按比例繳納給政府，作為土地的租金。具體的繳納比例視所租土地的生產潛力和租賃方的具體情況而定，一般高于正常的農業稅稅率。

通過該交易方式，政府開發了閑置的土地資源，獲得了一定量的糧食收入，解決了流民安置問題。而原本無地的流民則獲得了土地的使用權，能夠重新生產，流民變為新農民。保證了新農民生存，政府和新農民的收益較交易前都有所增長。新農民的收入增長可以減少社會動亂、帶動其消費的增長，進而促進其他工商業的發展。

繼假民公田之后，桑弘羊又推出了其他的“假公與民”項目，將政府的閑置車輛、漁船、土地等生產要素以較低的租金租賃給商人或者個體戶用于生產經營，降低了工商業發展的成本，同時增加了政府收入、提升了社會的消費需求，拉動工商業進一步發展，且擴大了稅基，為政府增加了稅收，形成良性循環。

王莽創立的新朝在西漢末期和東漢之間，由漢王朝外戚王莽篡權所建，只在歷史的長河中存在了短短的15年，只有王莽一個皇帝，類似于武則天建立的周朝。雖然王莽的新朝存在的時間很短，但王莽在這15年內推行了大量新政。雖然絕大部分都失敗了，但是給后世政府提供了大量經驗借鑒。在這些新政中，最具爭議的，莫過于王莽創造的“王田制”。

西漢初建之時經濟低迷，西漢政府奉行“黃老之道”，實行“無為而治”的治國方略，放松了對土地所有權的管控。土地私有制迅速發展，土地兼并也愈演愈烈。到漢武帝時期已經發展至“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的局面。惡性的土地兼并使大量農民失去土地變成流民，或者成為地主的傭工、奴仆等。那些掌握大量土地資源的大地主不僅惡意兼并土地，還躲避政府課稅，導致國家財政狀況惡化，并致使社會矛盾激化。西漢政府多次嘗試遏制土地兼并問題，但都以失敗告終，西漢土地問題的示意圖如圖4-3所示。

王莽通過“禪讓”建立的新朝，并沒有改變原有的土地兼并狀況，問題愈發嚴重。為解決土地問題，王莽托古改制，開始推行“王田制”。“王田制”的本質是通過變封建土地私有制為封建土地國有制來改變政府與農民之間的交易模式，并剔除地主這一交易主體，以優化交易模式。具體內容為：以《詩經》中“普天之下，莫非王土”為依據，將全國的所有土地變為皇帝所獨有的王田，實行土地國有制、廢除土地私有制。私人不得買賣土地，違者重處；同時給予人們土地使用權。土地所有權的交易以人口為單位，一戶有男丁八口的，給予九百畝土地的使用權；如果一家男丁不足八口，其使用的土地超過九百畝者，須將多出部分分給宗族鄰里；原來沒有土地者，則按上述制度授予土地使用權，“王田制”運作原理如圖4-4所示。

與之前的土地制度相比，王田制度下的交易對象的數量減少了。由于廢除了土地私有制，地主失去了土地的所有權，變得和農民一樣，只擁有勞動力，地主團體也就不復存在了。政府不需要再去監督大地主，也不需要再去打擊土地兼并行為。在原有體制下，政府為土地所有者提供土地私有權的認證和保護，后者向政府繳納一定數額的稅糧。實行王田制后，政府和農民之間的交易標的物變成了田地的使用權，農民繳納的稅糧帶有租金性質，雙方的交易方式也變成了租賃模式。

王田制度存在比較多的缺陷：

（1）交易量綱過于簡單，只按戶內人數授予特定數目的田地，沒有按交易對方的特點和田地的肥沃程度進行具體分類，不能很好地滿足交易對象的需求，也容易產生交易過程中的不公平；

（2）侵害了原來的地主的利益。新朝作為封建地主階級政權，是建立在地主階級的支持之上的，“王田制”增加了王莽自身和農民的收益，但嚴重損害了地主的利益，產生強烈的反對勢力。致使王莽不得不在始建國四年（公元12年），即推行“王田制”的第三年，廢除了該制度。

雖然“王田制”無果而終，但給后世政府提供了借鑒。曹魏政權時期，曹操參考了前朝政府的土地政策并對其加以改進，實行“屯田制”。把所有荒地一律收歸國有，建立屯田區，分給流民耕種，取得了顯著成效。

“均田制”是古代中國社會一種極具影響力的土地制度，始創于北魏孝文帝太和九年（公元 485 年），廢除于唐德宗建中元年（公元 780 年），歷時近 300年，在中國土地制度的歷史上寫下了濃墨重彩的一筆。“均田制”有“王田制”的部分特點，可以說是“王田制”的優化版。

北魏建立政權時，皇帝、政府、大地主和大牧主占有大量土地資源，而農民手中的土地資源十分稀少，還要承擔繁重的賦稅和勞役，加上自然災害等因素的影響，北魏的農民處在風雨飄搖之中。社會矛盾的不斷激化，威脅到北魏政權的統治。北魏政權需要改善農民的生存環境，緩和社會矛盾，同時發展農業生產，以解決國家糧食和財政收入問題，“均田制”由此應運而生。

“均田制”的出現是北魏政府對封建土地生產模式的重構，其制度內容的設計既有對“王田制”和“屯田制”的繼承，也有依據實際情況而進行的創新。一方面，“均田制”的目的與“王田制”和“屯田制”相近，就是把政府擁有的土地的使用權出讓給農民，將政府的土地資源和農民的勞動力相結合，政府通過租金或稅收來分享土地生產的收益。另一方面，“均田制”調整了政府與農民的交易方式和交易標的物，還改動了政府的盈利模式，提升了交易效率和交易價值，“均田制”的運作機制如圖4-5所示。

與前述的“王田制”相比，“均田制”有三大創新之處：

（1）將土地國有制與土地私有制相結合。“均田制”沒有像“王田制”一樣將全部土地國有化，而是允許地主等保留一部分私有土地，土地國有制和土地私有制并行，保障了地主階級和官僚階級的所得利益。因此，“均田制”推行起來阻力小，穩定性要遠高于“王田制”。

（2）細分了交易標的物和交易主體，精準交易，提高了交易效率。為提升交易的精準度和效率，“均田制”對交易的標的物—國有土地和交易對象—授田戶進行了分類。

北魏政府將所有田地分為露田、桑田、麻田和宅田四種，其中露田、麻田為國有制土地，所有權屬于國家，不允許私人買賣；桑田和宅田則是私有制土地，允許私人自由買賣。“均田制”下政府所授田地為露田和桑田，不涉及麻田和宅田。交易對象方面，北魏政府以戶內人口數量、耕牛數量和奴婢數量為標準對交易對象進行了區分，對不同戶授予桑田和露田的使用權。

北魏政府規定，對年滿 15 歲的男性成丁授 40畝露田及20畝桑田；對年滿15歲的女性成丁授20畝露田；老者、年滿11歲未成年者、殘疾者，按成丁人口的授田標準減半分配；奴婢按人數同樣分授予露田但不授予桑田；每頭耕?？墒蛊渲髟鍪?0畝露田，每戶最多限4頭。

（3）土地使用權和土地所有權綁定銷售。北魏政府向耕種戶授予的田地分為露田和桑田兩種，其中露田不許買賣。耕種戶死亡或年滿70歲免除賦役義務，或奴婢、耕牛數目減少時，須將露田交還給國家。而桑田則可以買賣，并可以作為私有土地傳給子孫。在耕作一定年限后，政府會將所授桑田的所有權移交給耕種戶。但所授露田的所有權不發生變動，其使用權在一定條件下會被政府收回。

（4）政府與耕種戶的交易定價采用“固定+分成”的方式。政府向耕種戶授田，耕種戶在授田之初不需要向政府繳納任何費用，但之后每期向政府繳納一定的租金，此為政府的固定收入。同時，政府會以稅收的形式向耕種戶抽取固定比例的分成。

“均田制”模式下，雖然政府失去了部分土地的所有權，但無地農民因此獲得了一定量的土地及更多土地的使用權，有效調動了耕戶的生產積極性，推動了荒地開墾工程，增加了糧食產量，有力地推動了北魏經濟的恢復和發展，擴大了總產量，擴大了稅基，提高稅收收入。同時，“均田制”并未損害封建地主的利益，不僅利于國家征收賦稅和徭役，還加速了北魏政權的封建化進程，鞏固了北魏政權。

“均田制”對后世的土地制度產生了深刻的影響，該制度為北齊、北周、隋、唐所借鑒和發展長達三百多年，為中國古代社會經濟發展提供了強大的助力。但是，“均田制”也存在一定的弊端，主要體現為交易過程中監督機制的缺失。在實際操作過程中，耕種戶授田數量普遍達不到應授額。另外，“均田制”法規定年老、身死者其所授露田入官，但實際入官田數遠低于應入數，很多田地被貴族、地主和官僚非法占據。致使后期“均田制”實施效果出現了偏差。如果在“均田制”的土地生產模式中再增加一個監督模塊，或許能夠獲得更好的實施效果。